编者按

畅享网研究咨询团队分析国有企业集团信息化案例，总结咨询经验，产出《国有企业集团信息化规划和设计研究》，文章分为五个部分：内外部环境、经验和教训反思、常见重点议题、工作方法要点、实施策略。本次分享第一和第二部分。文章观点内容难免具有局限性，欢迎批评指正。

前言

不同于外资企业和民营企业，国有企业信息化在特色体制机制下开展。基于大多国有企业集团信息化应用水平不高的现状，如何推进业务和信息技术深度融合及高水平发展，是国有企业高层决策者和信息主管面临的普遍难题。

在新经济技术环境下，面对在电脑和移动设备伴随下成长起来的用户群体，既往的成功经验不一定满足发展要求，既往的失败做法可能会带来真创新和大成功。畅享网研究总结国企集团成功案例和失败教训，借鉴政务、教育等实践结果，发现长期形成的概念思维、教条思维、部门思维和技术思维等，经常阻碍国有企业集团信息化发展。

建立全覆盖、纵向到底、横向到边、一体化、实时在线的集团信息化管理体系过程中，国有企业集团面临着复杂性、专业化和协同力的综合挑战。以信息化规划和方案设计为抓手，理清现状、引领方向、达成共识和明确路径，可以达到创新发展、规避风险和降低成本的效果。

国有企业信息化规划和项目方案设计，要审视国有企业网状决策体系、业务和技术不确定性、信息化高级人才难得等内外部环境，从根本上符合信息化发展规律，并紧贴本企业集团个性化特点，妥善反思论证企业制度建设、上下联动分层协同、做强应用支撑层、数据治理必要性等信息化重点议题，抓好组织保障、多方协同、生态治理、近远兼顾、建用并举等实施要点。

目录

一、国有企业信息化的内外部环境

（一）应用水平不高

（二）网状决策体系

（三）业务和技术不确定性

（四）信息化高级人才难得

二、国有企业信息化经验和教训反思

（一）标杆复制与自我创新

（二）一体化集中管理与专业化分工协作

（三）老系统更新与新系统重建

（四）部门级与平台化

（五）数据治理与应用建设

三、国有企业信息化规划常见重点议题

（一）以制度为根

（二）以用户服务为中心

（三）上下联动分层协同

（四）应用支撑架构设计

（五）基础设施层设计

（六）信息化治理体系

四、国有企业信息化规划和设计工作方法要点

（一）信息化规划工作的组织体系

（二）方法论引领和问题导向相结合

（三）透彻地理解内部现状和外部情况

（四）把握业务分析、信息化规划和实施方案的关系

（五）选择适合沟通对象的沟通方式

（六）层层递进的目标分解方式

（七）信息化规划和设计文件体系

五、国有企业信息化实施策略

（一）组织保障

（二）多方协同

（三）生态治理

（四）近远兼顾

（五）建用并举

一、国有企业信息化的内外部环境

当前，数字化转型正当时，国有企业集团信息化面临更高要求，现有信息化体系面临更高挑战，信息化发展进入深水区，涉及面更广，系统性更强，专业要求更高。畅享网分析认为，开展国有企业集团信息化建设，清醒认识所依托的内外部环境，应用水平不高、网状决策体系、业务和技术不确定性、信息化高级人才难得是其主要特点。

（一）应用水平不高

从基本面上说，大多国有企业集团信息化应用水平不高。经过多年建设，国有企业集团已经建设了覆盖大多数业务和管理领域的信息系统，从覆盖度角度看成果显著，但仔细观察后就会发现，有部分业务尚无信息系统覆盖，很多已有系统的功能针对性、功能深度、用户体验度等与业务期望有较大距离，在集团相关部门及下属子集团的使用率、覆盖度参差不齐，面临比较普遍的不联通、片段化、不一致、利用难等数据问题，有时用户评价不高但无可奈何。

畅享网分析发现，应用水平不高由多种原因导致。自建系统中，部门主导建设的应用，主要考虑部门需求，层级低，数据孤岛普遍存在，可持续发展难，集团统建应用因为涉及面广、制度不完备、经验不足、功能针对性不够、下属集团支持力弱等原因导致应用效果不好。国资监管机构、行业监管机构等上级下发软件，带来天然烟囱，开放性弱，数据不落地，信息安全要求高，企业自主性低。通过资产划拨、并购重组等所增加的下属企业集团，带来异构的信息化资产，企业普遍具有自身发展历史，企业文化、组织体系、运转惯性等各有特点，制度整合和信息化整合难度高。

（二）网状决策体系

不同于外资企业和民营企业，国有企业信息化工作在国有企业特色体制机制下开展。国有企业的决策机制是集体决策。股东会、党委会及管理层办公会等是“三重一大”的决策主体，信息化建设涉及到的资金量是比较大的，使用信息系统对企业日常运行影响大，必须基于集团领导层及主要领导的依规决策而开展。主管领导及信息化负责人是执行相关决议，业务和管理部门基于条块条线视角而不是全局视角，实际上主导本部门业务信息化，信息化部门法定权力不足，平级协调难，上下级单位间信息化联动难。

国有企业特别是功能性企业承担政府所委托的社会责任，部分业务和核心资源来自政府，国资监管机构作为出资人开展国有资本监管，行业主管机构则基于行业发展要求开展监管，法规政策、成果考核、业务规则、数据上报、下发系统、安全管理等是其常见管理手段，国有企业集团必须遵守执行。

畅享网发现，这种体制机制硬约束像无形的过滤网，使得很多纯市场化企业所采用的信息化发展策略，如国际化公司普遍采用的首席信息官制度、预算责任体系、全集团一体化信息系统、公有云服务等，在国有企业难以真正长时间落地运转。国有企业需要根据决策体系特点，探讨符合国有企业实际情况的信息化发展路径。

（三）业务和技术不确定性

业务不确定性是普遍存在。经济发展和政府发展规划给国有企业集团带来发展机遇，改革创新、转型升级、国际竞争等带来业务不确定性，国有企业集团的区域扩展、业务板块增多、运营节奏加快、管控层级压缩、管理边界变广、管理条线越来越复杂等带来管理能级新要求，继而带来信息化管理高要求，跨地域服务、渠道服务、多端服务、用户体验升级等带来信息化应用需求不确定性。

畅享网研究发现，信息技术服务不确定性是多方面的。云网融合、系统碎片化、信息安全、国产信息技术创新带来技术不确定性。国资监管机构提出国资改革、内控管理、信息化监管、数字化转型、信息安全等多方面要求。用户习惯了互联网化移动应用，对信息化期望值高，体验要求高，替代手段选择多，容易诟病并弃用水平不高又没有使用强制性的系统。信息化是支撑业务和管理的，是附属性的，使得信息化必须依赖于组织和权责关系、制度体系以及业务负责人意志，信息技术难自成体系和内部化，管理部门与信息化部门关系在不确定动态发展中。

（四）信息化高级人才难得

有的国有企业集团，采用了管运分离的信息化管理和服务体系。信息化管理部门参与战略决策、沟通协调、组织和流程优化、决策支持，工作重点是IT预算、立项、组织和流程优化、IT绩效评价等高级职能，由集团下属信息技术公司或主要外包商承担IT具体建设和运维工作。

国有企业集团总部人员精简，信息化专职人员少。信息化管理团队需要具有技术和业务流程两方面知识，熟悉不同部门的职能，统筹负责该企业集团的信息技术和业务管理的融合，并指导信息技术规划、实施，以及为内部管理和客户服务所提供的信息技术服务。信息化负责人需要既懂管理，又具有信息化素养，能把二者融合起来，还要善于沟通。擅长业务和管理的人才，可能缺乏信息化素养，而擅长信息技术的人才，可能对业务和管理缺乏认识，变通能力弱，导致信息化高级人才是稀缺的。国有企业在薪资待遇上比民营企业和外资企业低，外聘人员经常对国有企业特色决策体系水土不服，使得信息化高级人才更加难以获取和易于失去。

二、国有企业信息化经验和教训反思

从上世纪90年代以来，企业逐渐应用信息化手段，在发展过程中，积累了很多经验和教训，培养了一批信息化人才，推动企业信息化进一步发展。

近30年过去，在新经济技术环境下，面对在电脑和移动设备伴随下成长起来的用户群体，既往的成功经验不一定满足发展要求，既往的失败做法可能是真创新，带来大成功，需要认真反思不同观点，评估一刀切、简单复制、风险外包等惯常做法的成功可能性。畅享网综合分析成功和失败案例，认为处理好标杆复制与自我创新、一体化集中管理与专业化分工协作、老系统更新与新系统重建、部门级与平台化、数据治理与应用建设等关系，对找出适合本企业集团特点的信息化发展路径，是非常有价值的。

（一）标杆复制与自我创新

国有重点企业开展管理标杆创建行动，是国务院国资委深入贯彻落实国企改革三年行动部署，进一步发挥优秀企业示范带动作用，引领中央企业和地方国有重点企业对标世界一流管理提升行动走深走实的重要举措。根据国务院国资委计划，到2022年，国有重点企业基本形成系统完备、科学规范、运行高效的中国特色现代国有企业管理体系，企业总体管理能力明显增强，部分国有重点企业管理达到或接近世界一流水平。

国有企业的信息化工作，普遍重视标杆案例的学习。现代企业制度体系和信息化架构体系，均由西方国际企业最先建设，中国企业作为学习者，采用跟随策略，少走弯路甚至弯道超车，标杆学习或复制功不可没。但是，在国有企业信息化案例中，我们也发现标杆复制及其背后的简单思维、躺赢心态、卸责行为，使得信息化工作创新乏力，低水平发展，甚至陷入泥潭和失败。

从组织发展规律看，没有两个组织是一样的，行业、规模、时间、空间、文化等都是个性化的，使得战略具有不可复制的特点。在理解标杆的过程中，消化吸收、引进提高，关注痛点、难点、焦点、亮点、热点等个性化问题，发展自我创新是正途。照搬标杆、硬套产品、责任转移，不会带来真正的成功，甚至带来失败。

畅享网分析发现，法律法规制度刚性、企业集团管理需求不常变化的领域，宜采用稳态开发策略搭建稳态应用，可采用成熟的产品化解决方案。企业集团管理需求经常变化、业务规则不断发展的领域，应用系统需快速迭代，采用敏态开发策略快速搭建，而采用成熟产品容易导致不符合业务需求，无法长期使用。

（二）一体化集中管理与专业化分工协作

集团得以存在的经济学逻辑是横向和纵向整合从而降低产权、定价、沟通等交易费用，使得规模、利润、安全等总体效益最大化。因此，推进一体化集中管理，具有天然合理性。业务上，国有企业集团梳理战略目标、业务和管理，从整体上统一制度、业务规范、分工边界等，能统筹利用集团内外部资源，产业板块协同，降低经营风险。信息化管理上，统一规划、统一投资、统一建设、统一运维，提升组织保障、流程制度、人才培养与考核等信息化工作能力，保障信息化建设的持续性和常态化。信息技术方面，信息化范围和内容越来越细分，硬件设备设施选型和应用系统搭建都需要跳出传统信息化管理模块化的思维定式，开展分板块和平台化统一管理，统一设备采购和网络基建标准、后期运维和安保要求、各类系统建设标准和技术语言等，这是信息化建设的规模化、数字化和智能化的基础。

但站在综合实力强、资源充分的垂直部门和子集团角度，一体化管理捆绑了手脚，不利于自主创新和业务达成。集团部门是专业分工管理，如办公、财务、审计、人力资源、企业管理、安全生产等，子集团按自身主业开展专业化经营，完成集团考核要求。部门职能责任制和集团管控要点带来不同水平的专业分工，部门条线内部和子集团内部自主决策、自担风险的程度越高，经营流程效率越高，内部沟通成本越低，团队自主性带来自豪感和能力提升。专业化分工协作具有必然性和生命力。

信息化资源包括信息化资金、信息化策略制度、软硬件安全设施、信息化人员、各类数据等。国有企业集团业务面广泛，数据量大，机房、异地灾备、物理安全、网络安全、数据安全等基础设施质量要求高，投入大。资源集中具有规模经济效益、专业水平能力、人员发展保障、抗风险能力等优势，但不利于子集团积极性发挥，因为与用户单位物理距离和心理距离远，沟通成本高，协同效率慢。

畅享网分析认为，信息化建设既不单纯是信息人员的事，也不是完全是业务部门可主导，集团总部一手包办、下属集团自由发挥都不是效益最大化做法。借助新的软件技术、云计算技术等，可以更好地平衡一体化集中管理和专业分工协作，满足统一和个性、规范和效率、稳态和敏态等要求，获得整体效率效益的较优解。

（三）老系统更新与新系统重建

《畅享网数字化转型场景研究白皮书》中，数字化转型场景归纳为用户服务、空间管理、设备物联、商品营销、人员治理、信息采集、数据应用、协同审批、技术支撑等9个领域，反映了集团企业信息系统的基本内容。

普遍来说，国有企业集团已经建设了很多信息系统，有协同办公、财务管理、资金管理、投资管理、资产管理、人力资源等，以及所在行业的特色应用。这些已有信息系统应用水平、技术周期、运维服务水平参差不齐，特别在数据利用和流程协同方面离集团管控需求有很大距离。

对老系统及其数据，采用松耦合方式，开展整合改造，数据互通和系统联通，逐步归并分散的系统数据和功能，适当增加新功能，实现业务有机协同，提升集团治理水平。这种系统更新模式，充分利用已有信息资产，用户学习成本低，但满足用户需求程度低，服务商意愿和服务水平低。

对应用效果差的系统，采用推倒重来的新建模式，开展商业模式的创新，优化业务流程，挖掘用户需求痛点，发现创造应用场景，推动价值创新，形成服务亮点和竞争优势。把业务目标、制度规范、管理要求、管控节点等落实到系统中，与系统有机结合，确保管理制度落地，用科技提升能力。推倒重来，新建系统，优点是甩掉包袱，贴近现有业务需求，使用新技术，带来新体验，缺点是投资金额大，可能造成投资浪费。

（四）部门级与平台化

部门级信息化建设，主要由部门和专业子集团牵头建设，大都围绕职责范围内垂直业务，满足业务需求的程度高，但受制于投资金额、项目管理技能水平等，一般采用较小投资、满足近期需求、开放性低的技术，采用成熟产品方案，综合能级和长期发展潜力弱，与公共支撑能力、其他部门和子集团业务的协同水平低。

平台化方向，则是立足于长期发展的规划方案，合理预测环境变化可能给业务战略带来的偏移，考虑解决目前存在的问题和需求，也考虑未来发展需求，具有可扩展、技术前瞻、接口灵活等特点，能适应管理模式与业务模式的不断变化。在软件架构方面，实现数据采集、利用、开放的一体化，具有快速开发、数据建模、开放连接、移动化支撑、人工智能融合、微应用运维等能力。在基础设施方面，采用云计算、人工智能、物联网、边缘计算等公共技术平台服务。平台化模式，对项目管理单位管理水平要求高，总体投资金额可能大，但协同能力、安全水平等普遍较高。

（五）数据治理与应用建设

数据治理、大数据平台建设已经成为国有企业集团信息化建设的标配。对应用使用频率、数据健康程度良好的系统，开展数据治理工作，推动集团层面数据共享，是必要和可行的。

国有企业集团数据资产，分结构化数据资产与非结构化数据资产，对结构化数据资产建设主题数据库，对非结构化数据资产建立文件库。依据国有企业集团数据资源的流转关系、数据基础，结合业务架构，识别出业务流程中所依赖的数据资源、数据资源提供方、数据资源需求方，以及对数据资源的操作、安全和隐私保护要求等。提出主要数据的流转关系，明确数据资源管理的要求。

畅享网研究发现，很多投入巨大精力研究编制的数据治理制度，无法落地实行，很多投入大额资金的大数据平台，使用率低，数据应用乏善可陈。究其原因，在很多情况下，国有企业集团数据碎片化、不均衡、不全面问题严重，数据污染程度高，开展数据治理的必要性和可行性低。

在这种情况下，应慎重开展数据治理工作，而是把信息化投资重点放到应用建设和数据采集上，从源头确保数据结构质量，提高数据完备度，实现采集数据高质量。在应用系统规划建设时，理清应用系统与大数据平台的关系，在应用对业务覆盖度、应用使用健康情况良好的情况下，开展必要的数据治理和大数据平台建设。